核心提示：本文认为，土地作为总量有限的自然资源和生产要素，在市场配置中必须以保障生产功能为基础与前提；在宏观经济体系中，土地作为生产要素的经济关系、供求关系都由宏观经济体系中客观的“生产性需求”状况决定。因此，在土地供应实践中，应以生产性需求为前提和基础，确定土地供应方向、结构与节奏，遵循市场原则并发挥市场主观能动性，实现理性供应。
土地作为生产要素所引起的经济属性和经济功能决定了其必然要构成经济体系的一部分，至少对经济体系产生影响。相应地，在分析土地经济关系、制定土地政策时，也须考虑其可能在宏观经济体系中的地位与作用，包括土地作为生产要素、投资资产与宏观经济的内在关系，也包括宏观经济发展过程对土地利用、土地功能的要求与影响等。总体来说，土地作为提供自然力的生产要素，其总量有限、位置固定的自然属性决定了其参与生产过程的特殊规律。因此，土地要素配置必须以保障生产功能为基础和前提；在宏观经济体系中，无论土地作为生产要素还是投资手段都是被动的，其经济关系、供求关系都将由宏观经济体系中客观的“生产性需求”状况决定，这是科学制定与合理实施土地要素配置政策的基本理论依据。
土地作为生产要素的基本功能
众所周知，土地具有多功能性，包括资源功能、生产功能、生活功能、财产功能、投资功能、财政功能等。但需要注意的是，不能将所有的功能都同时加载于有限的土地资源，即土地可以有多种功能，但鉴于土地资源总量有限、位置固定，没有可能也没有必要让其发挥所有的功能。因为不同功能之间可能会出现冲突，一旦多种功能同时加载就会冲击其主要功能。比如，纸币的主要功能是按币值进行等价交换，但它也是具有纸张功能的，必要时可以写字，甚至可以用于照明。但一般不这样做，因为一旦纸币被点燃，就会失去其更重要的货币价值功能。因此，在土地所具备的多种功能中，必然也存在功能序位，而且还要根据其重要性进行功能取舍。
由于土地资源属于自然产物，不是人类创造的产品，具有总量有限、位置固定等特殊性，从满足人类社会经济可持续发展的角度而言，土地的各种功能在发生冲突时必须遵循一定的优先顺序。土地的资源功能是基础，最为重要，必须优先保障；生产功能、生活功能居其次，须按需求保障；最后才是财产功能、融资功能、财政功能，它们应是在满足生产功能、生活功能实现前提下的结果。至于投资功能，尽管是土地开发利用过程的必然要求，但必须控制一定的度，且需要防止过度资本化对其生产功能、生活功能的冲击，更不能破坏其资源功能。进入21 世纪以来，我国部分城市由于过高的投资投机性需求导致地价与房价持续快速上升，而超高的地价与房价直接制约了真正刚性住房需求的购买能力，实际上就是投资功能冲击了居住功能。因此，需要通过政府管制予以协调，比如通过规划手段进行用途管制，通过政策调控制约过度投资与投机等，进而抑制房地产投资功能对居住功能的影响与冲击。
总体来说，土地的资源功能是基础；生产功能、生活功能是核心；财产功能、融资功能乃至投资功能、财政功能是辅助，是基于生产功能和生活功能的衍生功能。在土地的经济功能中，生产功能永远位居第一位，也是其经济功能的基础，在一定程度上决定其财产功能和投资功能；财产功能居其次；投资功能、资本功能作为财产功能的延伸，居最后。也就是说，资产功能不能影响生产、生活功能，资本功能不能冲击生产、资产功能。
土地要素配置与经济增长的辩证关系
土地在宏观经济体系中的作用不可能孤立，也不可能毫无缘由地相互联系。土地作为生产要素必然要参与宏观经济体系，而土地开发投资以及在不同经济部门的土地利用，都会直接影响宏观经济结构的变化，进而直接影响区域经济发展。土地作为投资要素更与货币金融、财政税收密切相关。因此，笔者认为，应把土地经济放在宏观经济的视野中去思考。
宏观经济学是将经济运行作为一个整体来进行研究的，考察的是整个国民经济活动的产出、就业和价格，并主要运用国内生产总值、失业率、通货膨胀率等指标评判宏观经济状况；而微观经济学研究的是单个产品的价格、数量与市场。从宏观经济来看，虽然不同国家发展途径各不相同，但所有曾经快速发展的国家都有一些共同点，其经济增长和经济发展的基本机制都是相同的，即，经济增长主要依靠自然力、劳动力和资本等生产要素在一定技术水平下的有机组合，以实现社会财富的增长。
由此可见，土地作为自然资源，是经济增长的重要基础之一。但是，自然资源的拥有量并不是经济增长取得成功的充分条件。许多几乎没有自然资源优势的国家通过大力发展劳动密集型和资本密集型产业而实现经济增长；许多拥有丰富自然资源的国家或地区经济增长反而并不理想。因此，土地等自然资源对于经济增长来说，仅仅是个基础资源。
土地作为自然资源，只提供生产要素功能和建设场地功能，在一定时期、一定阶段能对促进区域经济增长发挥作用，甚至会产生较大贡献。但通常情况下，土地要素投入不可能与区域经济增长永远保持线性关系，即只要增加土地要素投入，经济就一定增长。因为土地是生产要素，只能构成经济增长的“原材料”，而不可能成为经济增长的“发动机”。进入21 世纪以来，一些地方政府在发展动力方面常常受此误区影响，以为只要大量开发利用土地就能促进发展，结果却适得其反。这中间所反映的问题是，土地作为生产要素在宏观经济发展中究竟能起什么作用、起不起什么作用、在什么情况下起什么作用，这些既是土地经济学研究需要回答的问题，也是土地利用与宏观经济政策需要遵循的规律。
大量正反两方面的事实都证明，土地开发与经济增长需求相适应，则能很好地促进经济增长；而缺乏需求支撑的过度土地开发，则不仅难以刺激经济增长，甚至由于不合理的土地开发对资源和资本的无效占用，反而会阻碍经济增长。其基本原理是：土地作为生产要素，只有投入生产过程才能创造价值，生产力增长才能决定经济增长，因此，满足生产性需求的土地投资才能促进经济增长，前提是存在生产性需求；仅仅为获取预期资产增值的土地投资，只有可能刺激经济短期增长，而经济长期增长必须依赖生产性需求。
因此，笔者认为，在宏观经济体系中，无论土地作为生产要素还是投资手段都是被动的。在任何情况下，土地经济关系、供求关系都将受宏观经济状况的左右，其根本的决定因素是“生产性需求”。
推动经济健康增长的土地要素支撑路径
与经济“增长”相比，经济“健康增长”更加重要。所谓经济健康增长，首先必须是实体经济的增长（即有“生产性需求”），而不仅仅是虚拟经济、投资经济的增长；必须是社会总财富的增长，是人民福利的不断改善，而不仅仅是国内生产总值的增加；必须是可持续的增长，是各要素有效利用、均衡配置的增长。土地资源作为总量有限、不可或缺的生产要素，必须以支撑人民福利改善、社会总财富增加的实体经济增长为基本准则。
一是应以生产性需求为前提和基础，确定土地供应方向、结构与节奏。针对当前国内外宏观经济形势，我国将持续开展产业强链补链行动，围绕制造业重点产业链，集中优质资源合力推进关键核心技术攻关，充分激发创新活力。理论上来说，土地作为重要的生产要素，无论是工业、商业等生产经营性用地，还是住宅等生活消费用地，其长期供求趋势总体上受土地供给刚性影响。由于土地作为自然资源总量有限，其市场供求关系通常由供给决定。但是，土地市场的短期供求关系则千变万化，绝大多数时候往往由于其供给状况受到用地结构、短期供给充足等影响，各种生产、生活乃至投资性需求会成为主导方面，即土地市场的短期供求关系往往由需求决定，尤其是生产、生活的实质性需求，往往是影响供求关系的决定性因素。我国目前的土地及房地产市场状况正体现了这一点。因此，笔者认为，经济健康增长的根基与主体是实体经济，必须以保障生产性需求为基础，根据当地实体经济结构与方向，合理确定土地供应的方向、结构和节奏。
二是充分遵循市场原则，发挥市场的主观能动性，实现理性供应。市场机制的核心要义是，千千万万具有独立经济关系的个体在追求自利的愿望下接受主观利己（客观利他，因为双方都在认为利己的情况下才决定交易，甲方认为的利己对乙方来说就是利他，反之亦然）的交易行为，进而实现资源的有效配置。经济学家萨缪尔森指出：“市场经济是一部复杂而精良的机器，它通过价格和市场体系对个人和企业的各种经济活动进行协调。”因此，笔者认为，市场主体对“生产性需求”最为敏感，应发挥市场机制在资源配置中的主观能动性，根据需求确定供应，从而实现保护土地资源与保障土地利用相协调。
（作者为yd2333云顶电子游戏副院长、教授。全文转载自《中国土地》2023年第5期）
