郝晋珉 张金懿
核心提示：本文以农用地“管什么”“管哪里”“怎么管”为思路，围绕农用地的保护对象、布局、空间用途管制等，提出了“大食物观”下的农用地全域全类型保护、基于自然资源与生态安全调整耕地宏观布局、将农业空间建设融入城市发展、同一地类在不同空间实行差别化管制等优化路径。
“食为政首，粮安天下。”党的二十大报告强调：“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”当前，我国耕地保护面临诸多挑战与困境。严格的农用地保护与空间用途管制，是夯实国家粮食安全的重要路径。在此背景下，思考我国农用地保护和空间用途管制如何应变局、开新局等问题，具有重大意义。
“大食物观”下的农用地全域全类型保护
我国传统膳食结构简单，形成了“谷物= 主食= 粮食= 食物”的惯有思维。现阶段，我国居民膳食结构已发生重大改变：“主食”被“副食”逐渐取代；肉、蛋、奶等动物性食物消费量所占比例不断增加；蔬菜、水果的消费量也大大增加。由于动物性食物生产需要占用更多的农业资源，居民膳食结构的改变极大地增加了农业生产压力，对农用地保护与空间用途管制提出了更高要求。过去聚焦于粮食产量的耕地保护理念，已无法满足居民日益增长的对营养、多元、健康食物的需求。基于此，2016 年出台的《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》首次提出：“要树立大食物安全观，面向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源，满足人们日益多元化的食物消费需要。”因此，在“大食物观”下，农用地保护不应仅聚焦以“谷物”生产为主的耕地，而应逐步向所有农用地保护转变，尤其是加强动物性食物生产用地的保护。
动物性食物生产通常采用两种方式：谷饲、草饲。从谷饲养殖来看，小麦、水稻、玉米是我国三大粮食作物。其中，70% 以上的玉米用作饲料。因此，农业空间应确立“为养而种”的观念，增加饲用玉米种植面积，增加动物性食物供给。从草饲养殖来看，在我国作物种植结构中，青饲料（可以用作饲料的植物新鲜茎叶，主要包括天然牧草、栽培牧草、田间杂草、水生植物、嫩枝树叶等）占比极低，发展潜力较大。因此，种草养畜的发展空间较大，是保障食物安全的有效途径。
农用地空间布局亟须调整
全国范围内，基于自然资源利用与生态安全调整耕地布局。近年来，经济较为发达地区大量耕地流向建设用地，而补充的耕地主要分布在东北区、西北区，造成宏观上的耕地位移。受水、土、光、热等自然因素影响，南方耕地产能普遍高于北方地区，耕地位移会造成耕地产能降低，威胁粮食安全。由于耕地位移造成了耕地地力降低，这导致粮食种植成本显著增加。而且，北方耕地数量增加主要在生态脆弱区，致使北方林地、湿地、草原面积减少，耕地退化风险加大，对生态安全产生负面影响。因此，需要在全国范围内统筹布局耕地：一是强化对南方地区耕地的管控和引导，提高耕地利用效率；二是加大北方粮食主产区投入，提高耕地质量；三是实施东部“藏粮于地”战略，安排休耕轮作，用养结合；四是适当核减西部地区耕地，防控生态风险。
市域范围内，基于食物域安全保障，调整农用地布局。随着城市不断扩张、城市周边耕地不断减少，永久基本农田被“边缘化”，向远离镇村的空间进行布局。农业空间本应是城市功能的一部分，若市域范围内没有农用地布局，在日常食物供给中，远距离运输的食物会产生较高的运输成本与生态成本。同时，在应急事件发生时，农产品受物流配送限制无法被分发到居民手中，满足居民日常食物需求。因此，城市发展需要融入农业空间建设，完善用于城市食物生产的土地资源配置，发挥农业空间的多功能性。
未来农业空间用途管制途径思考
基于自然资源优势、区位优势、市场需求等差异，确定城乡农业空间功能定位，发展不同的生产方式。未来现代化的农业生产方式将趋向于小而精的智能化农业、生产大宗农产品的规模化农业以及生态与生产耦合的生态化农业这3 种类型。为此，笔者认为，可以城市圈为核心向外推移，农用地用途管制也应趋于3 种情况。
一是城市郊区农业空间采用智能化、工厂化农业经营模式。其农业特征是具有交通区位优势，拥有广阔的农产品市场，主要供应鲜活农产品以及高产量、高产值农产品。其空间利用特征是农业空间高度集约利用，可为城市高质量发展腾出空间。二是农业主产区农业空间采用规模化、集约化农业经营模式。其农业特征是土地广袤、机械化程度高，主要生产粮食、畜禽等农产品。其空间利用特征是农业空间规模化利用，发掘农业空间生态功能。
三是山地丘陵区农业空间采用生态化、传统化农业经营模式。其农业特征是环境优美、地形复杂，发展家庭农场与休闲农业。其空间利用特征是农业空间分散利用，生态空间分布均匀。
同一地类在不同空间发挥不同作用，用途管制的确定性与严厉性应有所差别。笔者认为，对于城市郊区农业空间，在不破坏耕作层的前提下，科学界定耕地、设施农用地、建设用地关系，鼓励建设现代化的设施农业，使之农业产值更高，利用效率更高，其农业供给在一定程度上可满足城市居民农产品需求。对于农业主产区，应以“长牙齿”的硬措施，落实耕地保护粮食安全的硬任务、硬责任，坚决遏制耕地“非农化”、永久基本农田“非粮化”，进行土地整理和复垦，提高耕地集中连片度与机械化程度。对于山地丘陵区农业空间，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统化治理，以生态化、传统化农业发展为导向，建设特色农产品优势区、乡村农业旅游示范区，走人与自然和谐共生的现代化用途管制之路。
农业空间、生态空间、城镇空间均为多种土地利用类型有机复合的系统空间，三者相生相息。农业空间用途管制体系要基于系统观，协调耦合三类空间，实现城乡农业生产、生态环境、文化生活、空间景观的协调发展。其中，对于城镇空间主导的城市郊区农业，除食物供给功能外，可充分发挥耕地景观功能与生态功能。对于农业空间主导的粮食主产区，可建立耕地防护林，重视生态保护，提高生物多样性，防止耕地退化。对于生态空间主导的山地丘陵区农业，应进行三产融合，满足居民对自然景观的向往，承担耕读文化传承使命。
（作者郝晋珉为yd2333云顶电子游戏教授、博导，张金懿就读于yd2333云顶电子游戏。全文转载自《中国土地》2022年11期）
